Ramiro Álvarez Ugarte, «El presidencialismo y sus enfermedades»

Es una obviedad decir que en un sistema presidencialista, quien ocupa el poder ejecutivo es uno de los actores políticos más relevantes dentro de la sociedad. Cuando ellos o ellas se enferman surgen preguntas desde el punto de vista constitucional, ya que el ejecutivo es el único poder del Estado que por diseño institucional reposa en una sola persona. Por ello, la mayoría de las constituciones tienen previsiones más o menos precisas sobre qué hacer cuando esas situaciones de enfermedad son graves. Estos mecanismos constitucionales están destinados a operar en contextos de crisis, ya que una enfermedad grave en la persona a cargo de la presidencia tiende a generar cierta zozobra en la sociedad y especulaciones de todo tipo.

Uno podría pensar que las enfermedades de los presidentes son circunstancias excepcionales: en general, los presidentes terminan sus mandatos y pierden sus puestos por efecto de elecciones y no de enfermedades. Sin embargo, la enfermedad en el poder ejecutivo es bastante común. Un reciente informe de la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información sobre Acceso a la información de la salud de los jefes de Estado trata varios casos paradigmáticos de todo el mundo. En particular, refiere a las enfermedades sufridas recientemente por los y las presidentes de Argentina, Colombia, Paraguay y Venezuela.

Entiendo que hay tres cuestiones constitucionales importantes ante la enfermedad grave de una persona a cargo del poder ejecutivo. Por un lado, la cuestión de qué ocurre si esa persona muere. Por el otro, qué ocurre si esa persona enferma gravemente. Y finalmente, cuál es el grado de información que debe tener la ciudadanía sobre la salud de la persona que ha elegido para dirigir al país durante un período determinado. Todas estas preguntas, además, están cruzadas por cómo las cláusulas constitucionales que se encargan de estas situaciones se aplican en la práctica.

Voy a tomar los cuatro casos de América Latina mencionados en el párrafo anterior, pero antes de adentrarme en ese ejercicio comparativo, me gustaría traer a colación el concepto “democracia delegativa” de Guillermo O’Donnell para poner en contexto las soluciones constitucionales referidas. En efecto, América Latina ha sido vista durante muchos años como una región en las que abundan este tipo de democracias en las que el presidente tiene un peso preponderante en el juego político. Como señalaba O’Donnell en 1994, cuando comenzaba a explorar este concepto, en las democracias delegativas los cambios presidenciales suelen ser eventos en los que hay mucho en juego, ya que en la sucesión se discute quien dirigirá los destinos de la Nación con escasos o débiles controles horizontales. Resulta útil referir a algunas de las características que O’Donnell señalaba respecto de este tipo de democracias: son fuertemente individualistas, propensas a los cambios bruscos de políticas y favorecen las metas de corto plazo. En una democracia así, en el que la presidencia lo es todo, la regulación de la sucesión presidencial se vuelve particularmente relevante.

Cuando los presidentes mueren.
Todas las constituciones mencionadas prevén qué ocurre en caso de que muera el o la presidente. Las de Argentina, Colombia y Paraguay establecen que corresponde a los o las vice-presidentes asumir el control del ejecutivo y culminar el mandato constitucional. La de Argentina y Colombia sostienen que en caso de doble vacancia –es decir, de ausencia simultánea de presidente y vice— corresponde al Congreso determinar quién terminará el mandato constitucional. La de Paraguay, por su parte, es más precisa: sostiene que si la vacancia definitiva del vicepresidente se produce “durante los tres primeros años del período constitucional, se convocará a elecciones para cubrirla. Si la misma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso, por mayoría absoluta de sus miembros, designará a quien debe desempeñar el cargo por el resto del período.”

Resulta curioso que la de Venezuela asigne al vicepresidente una función puramente temporal: en caso de vacancia presidencial permanente –es decir, muerte o enfermedad incapacitante— siempre corresponde llamar a elecciones, a menos que esa vacancia se produzca en los últimos dos años de un mandato de seis. En ese caso, el o la vicepresidente podrán terminar el mandato, pero siempre que se produzca antes de esos dos años corresponde convocar a una nueva elección presidencial dentro de los treinta días.

Los distintos diseños institucionales parecen hablar de una concepción diferente de la democracia y del rol que el presidente juega en los asuntos públicos. Por un lado, las constituciones que ordenan nuevas elecciones parecen ser más respetuosas de la voluntad popular, que se ve frustrada por la ausencia absoluta de quien fue elegido para ocupar el poder ejecutivo. A fin de cuentas, el vice-presidente no es más que un sustituto para casos de emergencia: qué mejor que la ciudadanía elija a ese sustituto en unas nuevas elecciones.

A la vez, estas constituciones más mayoritarias parecen asignar una mayor importancia a la figura del presidente, algo que va en línea con la tendencia regional al hiperpresidencialismo que ya fue señalada en numerosas oportunidades. Por el otro, las constituciones que descansan en el vicepresidente o en la voluntad del Congreso parecen tener una mirada más amplia del sistema político, en la que el presidente tiene un rol menos preponderante.

En todo caso, las opciones que adopte la Constitución tendrán que lidiar con dos situaciones muy diferentes una de la otra. Por un lado, la muerte de quien ocupa la presidencia. Por el otro, una enfermedad incapacitante. En este caso, las constituciones de los países mencionados son mucho más opacas.

Cuando las presidentas enferman.
En efecto, las constituciones de Argentina, Colombia y Paraguay no dicen nada respecto de cómo se verifica que quien esté a cargo de la presidencia sufra una enfermedad incapacitante. Es decir, ninguna establece cuales son los procedimientos para verificar que se cumplen los supuestos de la regla constitucional de sucesión. La única que lo hace es la constitución de Venezuela, que en su artículo 233 sostiene que la enfermedad que produzca una incapacidad física o mental permanente debe ser certificada por una junta médica designada por el Tribunal Supremo de Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional.

El silencio de las otras constituciones sobre este punto es curioso, particularmente porque en este tipo de sucesos hay mucho en juego. En efecto, en el estudio de la Alianza Regional ya citado se refiere a lo que ocurrió en los países mencionados cuando sus presidentes o presidentas sufrieron alguna enfermedad grave.
En todos ellos surgieron todo tipo de especulaciones, rumores y pedidos de más información por parte de sectores opositores: el padecimiento presidencial se vuelve el tema sobre el cual habla y opina todo el sistema político. Además, la cuestión médica empieza a ser objeto de debate público: los medios de comunicación comienzan a hablar de medicina como si se tratase de una ciencia exacta y las distintas opiniones de los médicos comienzan a contrastarse unas con otras. Intuyo que esto tiene por efecto aumentar los niveles de incertidumbre, ya que no todos los médicos tienen idénticas perspectivas respecto de las mismas enfermedades.

Finalmente, las respuestas oficiales varían: mientras que algunos presidentes o presidentas son transparentes respecto de la enfermedad que padecen, otros tienden a ocultarla lo máximo posible. En todos los casos, de todas formas, la comunicación tiende a canalizarse por medio de partes médicos, de acuerdo a los cuales los profesionales tratantes señalan la evolución del paciente de manera escrita y utilizando un lenguaje técnico. Sin embargo, los reportes de quienes ven a los pacientes son más enfáticos en la recuperación, el fin de la enfermedad, la vuelta al trabajo.

A primera vista pareciera que la forma como un sistema afronte la enfermedad en la presidencia podría decirnos mucho de sí mismo. Pareciera ser que, en principio, la tendencia al secretismo y la especulación debería ser preponderante en aquellos regímenes presidenciales en donde la sucesión presidencial es un evento donde se pone mucho en juego. Sin embargo, en los últimos hechos en la Argentina, Colombia y Paraguay ese no fue el caso: hubo bastante información sobre los cuadros sufridos por los presidentes Santos y Lugo y la presidenta Fernández de Kirchner. En todos ellos se trató de enfermedades graves diagnosticadas a tiempo y con una evolución favorable. En todos ellos, también, hubo especulación en sectores opositores que reclamaron más información.

La situación en Venezuela ha mostrado ser, tal vez, un poco diferente. Si bien se informó sobre la enfermedad del presidente Chávez y el tratamiento al que se iba a someter para combatirla en Cuba, desde hace un tiempo el secretismo y los reclamos por más información ha ido creciendo, de la mano de lo que parece ser una evolución poco favorable de la enfermedad. Y este creo es el punto clave que explica las diferencias entre los países mencionados: no se trata de que los sistemas de control horizontal funcionen mejor en Argentina, Paraguay y Colombia que en Venezuela, ni ocurre que la cultura presidencialista sea menos fuerte en los tres primeros países. La diferencia fundamental, que explica la diferencia en comportamientos, tiene que ver con la evolución de la enfermedad. En los casos de Argentina, Paraguay y Venezuela siempre fue posible ver a los presidentes. En la era de la video política –concepto ya anacrónico, pero vale invocarlo— la importancia de verlos o verlas parece ser fundamental: incluso cuando se presentan con los signos visibles de los tratamientos o las operaciones a las que se sometieron. En efecto, eso tiende a reasegurar a la población sobre el hecho de que la persona que está al mando está en condiciones de seguir dirigiendo los destinos de la Nación.

Tal vez nuestra intuición estaba errada: en un sistema presidencialista donde la sucesión es un evento donde hay mucho en juego, el secreto no es una tentación siempre y cuando la enfermedad sea tratable y controlable y no tenga consecuencias graves. En estos casos, la información puede contrarrestar los rumores que pueden afectar la figura presidencial y reasegurar a la población y a todos los actores políticos quién está al mando. La información y la transparencia no conspiran contra un presidente fuerte, sino que lo benefician.

Pero esto que ocurrió en Argentina, Colombia y Paraguay no ocurrió en las últimas semanas en el caso de Venezuela. En efecto, desde la última semana de diciembre de 2012 la salud del presidente Chávez habría empeorado, a punto tal que desde entonces no lo hemos visto. Y esta situación sí es grave y debería activar los mecanismos constitucionales de control, ya que la falta de información sumado al hecho de que el pueblo venezolano no puede ver a su Presidente generan rumores y especulaciones de todo tipo. Es en ese contexto que vemos una creciente demanda por información y por la activación de mecanismos horizontales de control: Venezuela es el único país de los mencionados que cuenta con una cláusula que específicamente determina cómo se debe verificar la salud de un presidente. Según el artículo 233 de la Constitución, esa situación debe verificarse mediante una junta designada por el Tribunal Supremo y con la aprobación de la Asamblea Nacional.

En este caso sí comienzan a ponerse en juego las falencias estructurales de los mecanismos de rendición de cuentas horizontales, propias de las democracias delegativas. Si esos mecanismos no funcionan, la ciudadanía no confiará en ellos. Y en ese caso, las especulaciones, los pedidos de más información y la incertidumbre perdurarán hasta que el presidente se recupere, el pueblo pueda verlo y las dudas sobre la enfermedad sean despejadas.

Dos derechos en pugna.
Finalmente, cabe analizar esta situación constitucional no sólo desde el punto de vista del esquema de organización del poder, sino también desde una perspectiva de derechos. Existen claramente, dos derechos en pugna: por un lado, el derecho a la privacidad de los presidentes que indudablemente abarca a su situación de salud; por el otro, el derecho de la ciudadanía a que se le informe de manera transparente si el o la presidente de la Nación está en condiciones de ejercer su cargo.

Desde mi punto de vista, el balance no es difícil de trazar: la ciudadanía tiene derecho a conocer sobre las enfermedades que puedan afectar de manera grave a las personas que ejercen la presidencia de un país. Y claramente, el o la presidente tiene derecho a guardar en secreto aquellas dolencias que no tengan ni actual ni potencialmente ese efecto. Pero en la práctica, la respuesta dependerá de otras circunstancias. Como sostuve en los párrafos anteriores, creo que las respuestas se definen por una línea que distingue las enfermedades graves e inocultables de aquellas que o bien no son graves o bien se pueden ocultar razonablemente bien.

En efecto, en el primer caso la transparencia parece ser la norma: cuando la enfermedad es grave e inocultable se impone brindar información como ocurrió en todos los países de América Latina que he mencionado. Tal vez cuando la enfermedad tenga una evolución negativa aumente paralelamente la tendencia al secreto, los reclamos por más y mejor información y la exigencia de actuación a los órganos horizontales de control, como ocurrió en Venezuela. Pero esto tal vez opere de otra manera en otros países.

En el segundo caso, sin embargo, lo que parece imponerse es el secreto. Y esto no sólo en los presidencialismos delegativos sino también en las democracias representativas y en los sistemas parlamentarios. El caso de Francia es en este sentido paradigmático: Georges Pompidou, murió mientras ocupaba su cargo sin que la ciudadanía estuviese al tanto de la grave enfermedad que padecía y François Mitterrand estuvo enfermo durante sus dos mandatos presidenciales. Si la enfermedad es grave pero puede ocultarse, no parece haber mecanismos efectivos para exigir información capaz de descubrir el engaño.

En efecto, asumiendo un derecho de la ciudadanía a conocer sobre enfermedades graves de los presidentes, ¿qué caminos habría para exigirlo? Por un lado, la aplicación de algún procedimiento de control establecido por la constitución o la ley –como establece la Constitución de Venezuela— para verificar la salud del presidente. Sin embargo, sin motivos aparentes y ante falta de indicios, ¿cómo se aplicarían esos mecanismos? En una democracia delegativa uno podría decir que claramente ellos no se aplicarían o no arrojarían resultados confiables. Por el otro, el derecho de los ciudadanos a conocer sobre una enfermedad grave del presidente tampoco tendría chances de éxito en los tribunales. En este caso corresponde a quien invoca el derecho de acceder a información privada probar que ese acceso se justifica dadas las circunstancias. Pero sin indicios de que en efecto existe una enfermedad grave, difícilmente algún juez conceda el acceso a la historia médica presidencial u ordene la realización de análisis o estudios clínicos.